Conflit sur les droits de pêche mi’kmaq en Nouvelle-Écosse : un problème juridique et politique

Par David Bigaouette, doctorant en histoire à l’Université de Montréal, et Benjamin Pillet, diplômé du doctorat en science politique de l’Université du Québec à Montréal

Fin 2020, le ton monte entre pêcheurs allochtones et mi’kmaq (première nation de Sipekne’katik) en Nouvelle-Écosse. Ces tensions découlent du lancement unilatéral d’une pêche de subsistance autoréglementée de la part des Mi’kmaq et sont caractérisées par des violences de la part de pêcheurs allochtones autant sur les quais qu’en mer : blocages de convois, manifestations, destruction de matériel de pêche et des prises, incendies de propriétés, intimidations et insultes racistes.

Les pêcheurs allochtones reprochent aux Mi’kmaq de nuire à la conservation de la ressource (opinion non confirmée par les spécialistes du sujet)[1], et insistent pour que le gouvernement canadien applique les lois et règlements qui encadrent l’industrie. Ils affirment également que la pêche de subsistance mi’kmaque est économiquement injuste envers les pêcheurs non-autochtones.

La réponse gouvernementale tombe au printemps 2021 : les pêcheurs autochtones doivent être soumis aux règles qui encadrent la pêche commerciale. Le gouvernement stipule ainsi que les droits issus de traités sont assujettis aux lois canadiennes, dans ce cas-ci pour des raisons de conservation.

Face à cette réponse, les pêcheurs mi’kmaq continuent de défendre leur droit ancestral de pêche reconnu par des traités du XVIII^e siècle (1752, 1760 et 1761) ainsi que par l’article 35 de la Loi constitutionnelle et par l’arrêt Marshall de 1999. Entamer une pêche de subsistance autoréglementée est la voie choisie par la nation mi’kmaque de Sipekne’katik pour mettre fin au statu quo du non-respect des promesses énoncées dans les traités.

Les tensions décrites résultent de la rencontre de multiples facteurs dont les deux plus importants sont l’incompréhension allochtone de la nature des droits et des prérogatives autochtones, et une situation politique aux racines anciennes caractérisée par l’apparent paradoxe d’une reconnaissance juridique formelle des droits autochtones,[2] mais du non-respect de ces droits dans la pratique des autorités provinciales et fédérales. Via un détour par l’histoire de l’élaboration de la reconnaissance des droits autochtones, nous verrons ainsi que l’incompréhension allochtone de la nature de ces droits a abouti à un ensemble d’outils juridiques qui ne reconnaissent les prérogatives autochtones que d’une manière limitée qui ne correspond pas à la compréhension que les Mi’kmaqs ont de la dimension constituante de leur identité collective. Nous poursuivrons ensuite par un examen des éléments politiques qui sous-tendent cette incompréhension et qui dépassent la seule portée de la crise actuelle.

Les traités de paix et d’amitié (1752-1780)

Au cours du XVIII^e siècle, la Couronne britannique conclut une série de traités avec différents peuples autochtones de la côte est, y compris les Mi’kmaq[3]. Ces traités établissent des obligations mutuelles entre les parties concernées, comme une paix durable et la facilitation du commerce. Les autorités britanniques veulent aussi s’assurer de la loyauté des Mi’kmaq dans leur guerre contre la France. Les traités de 1752, 1760 et 1761 comportent aussi des éléments qui touchent au droit de pêche des Mi’kmaq.

En 1752, le gouverneur Hopson d’Halifax propose d’entreprendre des pourparlers de paix avec plusieurs chefs mi’kmaq. Le chef Jean-Baptiste Cope de Shubenacadie y répond favorablement. Le traité qui en résulte mentionne entre autres que les Mi’kmaq ont l’entière liberté de chasser et de pêcher à leur habitude, et de vendre leurs marchandises sans voir leurs activités limitées par la Couronne britannique[4].

Les traités de 1760 et 1761, mieux connus sous le nom des traités d’Halifax, sont signés par les Britanniques et plusieurs bandes mi’kmaques de la Nouvelle-Écosse anciennement alliées des Français, dont les communautés de LaHave, Sipekni’katik, Richibucto, Miramichi, Shediac, Pokemouche, Cap Breton, Chignecto et Pictou. Ces traités réaffirment les droits de pêche autochtones comme « moyen de subsistance convenable » (moderate livelihood).

Les différentes interprétations des traités

Bien que les promesses des traités n’aient pas été respectées, les Mi’kmaq n’ont cessé d’appliquer les termes des ententes conclues quant à leur propre contrôle du territoire et des ressources. En revanche, cette interprétation n’est pas celle de l’État canadien.

Deux interprétations contradictoires se font face; pour les Mi’kmaq, les traités sont des documents qui portent des mesures d’obligation mutuelle d’assistance, qui établissent des relations d’amitié et de confiance de nation à nation et qui ne limitent aucunement l’autonomie mi’kmaque. Cependant, dans la jurisprudence canadienne les droits de pêche et de chasse des Mi’kmaq ont été éteints par la colonisation de leurs territoires et les traités de paix et d’amitié du XVIII^e ont transformé les Autochtones en sujets de la Couronne. Les autorités coloniales affirment donc un droit de conquête par les concessions territoriales des Français, mais les Mi’kmaq jugent que leurs territoires n’ont jamais été cédés à qui que ce soit[5].

La loi constitutionnelle de 1982 et l’arrêt Marshall de 1999

Lors du rapatriement de la constitution en 1982, la prise en compte de ces traités lors des discussions constitutionnelles a participé au renforcement de la notion de droits ancestraux. Les droits ancestraux ou issus de traités sont ainsi reconnus et confirmés par l’article 35 de la Constitution.

Or, s’il est stipulé que les Autochtones possèdent des droits ancestraux, l’article 35 reste silencieux quant à la définition et l’étendue précises de ces droits. Conséquemment, la Cour suprême du Canada a acquis un statut d’autorité sur ces enjeux, son rôle d’intermédiaire entre les paliers gouvernementaux et les parties autochtones s’étant vu confirmé du fait de la nature constitutionnelle des problèmes soulevés par la reconnaissance des droits autochtones. L’arrêt Marshall de 1999 constitue à ce titre un des nombreux exemples juridiques élaborés par la Cour suprême en matière de droit autochtone.

Au mois d’août 1993, le mi’kmaw de Membertou (Nouvelle-Écosse) Donald Marshall fils est accusé d’avoir vendu sans permis des anguilles prises hors des saisons de pêche[6]. L’affaire aboutit en Cour suprême; cette dernière rend son jugement en 1999 en mobilisant l’article 35. Elle statue que Donald Marshall fils a le droit de pêcher en vertu des traités de 1760 et 1761, confirmant ainsi que les pêcheurs autochtones des provinces maritimes peuvent pratiquer, selon les termes des traités, une pêche de « subsistance convenable » (moderate livelihood). La Cour stipule aussi que ce droit issu de traité autorise à pêcher à des fins « d’activité commerciale à petite échelle » et à des fins de subsistance pour les familles mi’kmaques individuelles. Cependant, elle stipule aussi que les gouvernements fédéral et provincial ont le pouvoir de réglementer la pêche parce que « les autochtones s’engageaient à ne commercer qu’avec les personnes désignées par le gouverneur[7] ». La notion de « subsistance convenable » vise donc dans cette interprétation à encadrer la définition du droit de pêche commercial. Or, les Mi’kmaq estiment que leurs droits de pêche comprennent également le droit de vendre leur produit selon leur bon vouloir étant donné qu’ils ne se perçoivent pas sous l’autorité des autorités canadiennes. Le nœud du problème se trouve ainsi être l’interprétation de la notion de « subsistance convenable ».

Jamais précisée par la Cour suprême, cette notion se trouve en partie à l’origine des tensions actuelles. Dès lors, ce flou juridique demeure une problématique constitutionnelle dont l’issue aura des répercussions sur les relations entre pêcheurs allochtones et autochtones, et entre la nation des Mi’kmaq et l’État canadien. Ce problème constitutionnel s’insère néanmoins dans une problématique plus large : celui des processus de reconnaissance juridique des (et du) droit(s) autochtone(s).

La reconnaissance des droits : la représentation au service de la geste impériale

Un point de vue plus général sur la question des rapports entre droits autochtones et droit provincial ou fédéral permet de constater que la question du flou des définitions juridiques ne se limite pas uniquement à la problématique de la « subsistance convenable ». Au contraire, la multitude d’incohérences et d’incertitudes subsistant dans les tentatives de conciliation de la reconnaissance des droits autochtones d’une part et des revendications canadiennes (par l’entremise des paliers de gouvernement local, provincial et fédéral) de souveraineté et d’intégrité territoriales de l’autre est frappante. Elle se trouve en grande partie à l’origine du processus d’ententes globales mis en œuvre par le gouvernement canadien suite à l’arrêt Calder de 1973[8], un processus parfois plus connu sous le nom de « traités modernes ». Or, certains analystes[9] ont soulevé que les « incertitudes » juridiques que les processus de traités modernes (et la reconnaissance des droits autochtones par les cours de justice canadiennes) cherchent à résoudre naissent en réalité principalement de l’incompatibilité existant entre deux éléments : d’une part, la reconnaissance de la nature sui generis des droits ancestraux de l’autre, les déclarations unilatérales de souveraineté de la Couronne sur les territoires dits canadiens, territoires qui sont généralement revendiqués par les groupes autochtones les occupant depuis des temps immémoriaux.

L’autre dimension problématique réside dans les différences d’interprétation de la notion de « traité ». Il faut en effet mentionner l’aspect quelque peu singulier de l’interprétation canadienne du terme de « traité ». Dans le langage juridique moderne, un « traité » réfère à une entente contractuelle internationale, convenue entre deux instances politiques autonomes (deux polities) qui cherchent ainsi à résoudre leurs différends de manière pacifique, tout en préservant l’autonomie relative des parties. En ce sens le « traité » appartient au vocabulaire du droit international, évoquant ainsi la « souveraineté », « l’intégrité territoriale », « l’autonomie », « l’autodétermination », « la non-ingérence », etc. En revanche, l’interprétation des tribunaux canadiens de ce terme lorsqu’appliquée aux traités signés avec des groupes autochtones est celle d’ententes qui participent de la jurisprudence interne à l’État canadien[10]. Ceci suggère non pas la possibilité d’une coexistence de polities autochtones et allochtones autonomes et constituantes sur le territoire canadien, mais plutôt l’assimilation des polities autochtones à l’architecture juridique canadienne, dominée par la reconnaissance de la souveraineté de la Couronne.

Or, et comme souligné également dans le cadre d’autres traditions autochtones[11], la compréhension mi’kmaque de ces traités conserve, elle, la dimension internationale de l’entente, qui suggère donc à la fois une notion de négociation de bonne foi, de reconnaissance réciproque, et de non-ingérence respective dans la vie interne de l’autre politie avec laquelle l’entente est convenue. C’est d’ailleurs également le sens attribué parfois au vocable large des relations « de nation à nation » mobilisé régulièrement par les acteurs politiques autochtones comme allochtones au Québec, tout comme celui sous-jacent à l’expression de « Première nation ».

À ce titre, si le manque de définitions juridiques précises en ce qui a trait aux droits autochtones pose effectivement problème, il n’est pas certain que des tentatives de définition plus claire par les cours de justice canadiennes parviennent à générer des accords entre les parties autochtones et allochtones. Certains auteurs[12] notent en effet que si l’histoire juridique canadienne n’est pas étrangère à la notion de pluralisme constitutionnel, les interprétations de la Cour suprême fédérale depuis l’après-guerre participent au raffermissement des tendances centralisatrices de l’appareil étatique et juridique canadien[13]. Dans ces circonstances, et parallèlement aux critiques autochtones de la politique dite de « l’extinction des droits » qui accompagne les processus de reconnaissance globale, il n’est pas certain qu’une résolution juridique des désaccords relatifs aux questions de droits de pêche soit en mesure de régler la situation actuelle.

Une solution politique à un problème politique

À sa racine, le problème lié aux droits de pêche mi’kmaque reste en réalité un problème politique, au nom simple : le colonialisme de peuplement. Il est en effet difficile dans le cadre juridique canadien tel que nous le connaissons de reconnaître pleinement (et sans remettre en question la légitimité de la souveraineté canadienne) les peuples autochtones pour ce qu’ils sont et de la manière dont ils se perçoivent : des entités souveraines et constituantes occupant des territoires depuis des temps ancestraux, incorporés par la force des choses dans une infrastructure étatique canadienne fondée sur des revendications unilatérales de souveraineté; une infrastructure qu’ils n’ont pas choisie, et une souveraineté à laquelle ils préexistent.

Il n’est donc guère surprenant de constater que les parties autochtones optent de plus en plus pour des solutions qui se détournent des options juridiques traditionnelles de reconnaissance. Ceci donne lieu à des ententes à la pièce et décentralisées entre certaines communautés et des entreprises ou des instances gouvernementales locales ou provinciales (par exemple l’entente sur la délégation de pouvoirs relatifs à la protection de la jeunesse entre le gouvernement du Québec et le Conseil de la Nation atikamekw, les partenariats économiques entre la communauté de Mashteuiatsh et les MRC du Domaine-du-Roy et de Maria-Chapdelaine, le rachat de la compagnie de pêche Clearwater par les Mi’kmaq, etc.). Ce faisant, les communautés autochtones ont le sentiment de participer à leur autoreconnaissance et à l’affermissement de leur agentivité politique, soutenus par une croissance démographique et certains changements positifs à leur égard décelable dans certains secteurs de l’opinion publique canadienne.

On peut bien sûr s’interroger sur la portée réelle de telles ententes ainsi que sur le potentiel qu’elles portent en termes de perturbation de l’architecture coloniale sur laquelle repose l’État canadien et ses traditions juridiques dominantes. Il n’est pas certain qu’une intégration plus avancée des communautés autochtones au capitalisme extractiviste sur lequel repose l’économie canadienne parvienne à déstabiliser réellement le système politique qui l’accompagne. Pour autant, l’alternative qui consisterait à poursuivre la marginalisation économique et politique des peuples autochtones n’est pas plus recevable. Celle de poursuivre des négociations globales avec les autorités provinciales et fédérales qui aboutissent généralement à placer les communautés autochtones à la merci de la bonne foi changeante de ces autorités (sans compter les mécanismes d’endettement autochtone qui accompagnent lesdites négociations) ne le semble pas non plus. Par ailleurs, si la critique conjointe des facettes politiques et économiques du colonialisme canadien est indéniablement pertinente, il faut aussi rappeler que parmi les exemples les plus notoires de polities autochtones étant parvenues à créer un réel rapport de force avec l’État se trouvent des communautés qui ont pris le parti de prioriser leur autonomie économique en dépit des normes juridiques canadiennes ou des réticences de la société majoritaire (nous pensons notamment aux Mohawks de Kahnawake et à la nation Eeyou-Crie pour ne nommer que celles-ci).

Face à ces interrogations, trois constats peuvent être posés. Premièrement, l’affermissement graduel d’un pouvoir autochtone depuis les années 1980 à la fois du point de vue de la politique représentative, du soft power des instances internationales, ou de l’action directe locale, fait en sorte que les tentatives de résolution « traditionnelle » des conflits liés aux droits autochtones via des arrêtés ministériels et l’usage de la force perdent en pertinence et efficacité d’un point de vue étatique. Sans compter que de telles tentatives viendraient donner une piètre image de l’engagement canadien à respecter l’esprit de la Déclaration des droits des peuples autochtones de l’ONU, en plus de rappeler de bien mauvais souvenirs de la répression violente des droits de pêche des Mi’gmaq de Listuguj et des Innus d’Essipit en 1981[14] ou des Mi’kmaq d’Esgenoôpetitj en 2000.

Deuxièmement, la poursuite du processus d’ententes globales et l’assimilation juridique qu’il suggère sont des objectifs archaïques et incompatibles avec la reconnaissance du caractère souverain des peuples autochtones, et leur affirmation en tant que peuples constituants. Il ne peut y avoir de reconnaissance réelle et effective de cette dimension constituante sans une remise en cause des présupposés juridiques liés à la notion de souveraineté de la Couronne et au principe d’extinction des droits de la politique fédérale de revendications.

Troisièmement, les deux précédents constats ne signifient pas l’impossibilité d’ententes entre parties autochtones et allochtones. Ils nous invitent plutôt à revisiter – par des relations collectives de réciprocité horizontale – les liens d’interdépendance hérités de quatre siècles de colonialisme; des relations de négociations débarrassées des tendances impérialistes et centralisatrices propres à certaines traditions juridiques modernes, remplacées par des valeurs telles que le consentement préalable, libre et éclairé, la coexistence pacifique, et un engagement ferme à réparer adéquatement les torts historiques par des gestes concrets, dont le rapatriement de territoires autochtones est un exemple à la fois pratique et revendiqué par nombre de nations et communautés.

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Pour en savoir plus

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[1] Danielle Edwards, « Les pêcheurs mi’kmaq ne nuisent pas aux stocks de homard, selon une experte », L’actualité, 25 septembre 2020, en ligne : https://lactualite.com/actualites/les-pecheurs-mikmaq-ne-nuisent-pas-aux-stocks-de-homard-selon-une-experte/

[2] Voir René Morin, La construction du droit des Autochtones par la Cour suprême du Canada : témoignage d’un plaideur, Québec, Septentrion, 2017, 260 p.

[3] Pour la liste de ces traités, voir Stephen Patterson, « Eighteenth-Century Treaties: The Mi’kmaq, Maliseet, and Passmaquoddy Experience », Native Studies Review, vol. 18, n^o. 1, 2009, p. 36.

[4] Par la suite, la jurisprudence canadienne interprétera ce traité comme ne s’appliquant qu’à la communauté de Shubenacadie. Alex M. Cameron, Power Without Law: The Supreme Court of Canada, the Marshall Decisions and the Failure of Judicial Activism, Montréal et Kingston, Mcgill-Queen’s University Press, 2009, p. 52.

[5] William C. Wicken, Mi’kmaq Treaties on Trial: History, Land, and Donald Marshall Junior, Toronto, University of Toronto Press, 2002, p. 130.

[6] Heather Conn, « L’affaire Marshall », Encyclopédie canadienne, Toronto, Historica Canada, en ligne : https://www.thecanadianencyclopedia.ca/fr/article/marshall-case

[7] Sébastien Grammond, « L’arrêt Marshall ou comment reconstruire un traité », Recherches amérindiennes au Québec, vol. 29, n^o. 3, 1999, p. 107.

[8] Le renvoi de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Calder reconnaît pour la première fois l’existence d’un titre autochtone sui generis. Dit autrement, la Cour suprême reconnaît que du fait de leur occupation ancestrale des territoires aujourd’hui considérés comme canadiens, les Premières nations détiennent un « titre autochtone » sur ces territoires, indépendamment d’une reconnaissance de ce titre par les puissances s’étant établies ultérieurement sur ces territoires. La Cour précise cependant que ce droit ancestral peut être éteint par les représentants de la Couronne sous certaines conditions.

[9] Voir notamment John Borrows, Recovering Canada: The Resurgence of Indigenous Law, Toronto, University of Toronto Press, 2002, p. 137 et Nicolas Houde et Benjamin Pillet, « Les Autochtones et le colonialisme canadien », dans Alain-Gustave Gagnon et David Sanschagrin (dirs.), La politique québécoise et canadienne: acteurs, institutions, sociétés, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2017, p. 61-85.

[10] Anthony J. Hall, « Traités autochtones », Encyclopédie canadienne, Toronto, Historica Canada, en ligne : https://www.thecanadianencyclopedia.ca/fr/article/traites-autochtones

[11] Voir par exemple Liza Minno Bloom et Berkley Carnine, « Towards Decolonization and Settler Responsibility », Unsettling America – Decolonization in Theory and Practice, 2016, en ligne: https://unsettlingamerica.wordpress.com/2016/10/04/towards-decolonization-and-settler-responsibility-reflections-on-a-decade-of-indigenous-solidarity-organizing/ et Jessica Hallenbeck, « Returning to the water to enact a treaty relationship: the Two Row Wampum Renewal Campaign », Settler Colonial Studies, vol. 5, n^o. 4, 2015, p. 350-362.

[12] Voir par exemple les rappels historiques effectués par Jörg Broschek dans « Le bicaméralisme et ses conséquences sur la structuration politique canadienne : des possibilités d’avenir malgré des occasions manquées », Alain-G. Gagnon et Johanne Poirier (ed.), L’avenir du fédéralisme canadien : acteurs et institutions, Québec, Presses de l’Université Laval, 2020, p. 55-88.

[13] Alain-G. Gagnon et Alex Schwartz parlent par exemple de « dérive centralisatrice dans l’interprétation constitutionnelle »; voir Alain-G. Gagnon et Alex Schwartz, « Le fédéralisme canadien depuis le rapatriement de 1982 : promouvoir un fédéralisme de l’habilitation », dans Antoine Brousseau Desaulniers et Stéphane Savard (ed.), La pensée fédéraliste contemporaine au Québec : perspectives historiques, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2020, p. 513.

[14] Voir Gérald McKenzie et Thierry Vincent, « La « guerre du saumon » des années 1970-1980 : entrevue avec Pierre Lepage », Recherches amérindiennes au Québec, vol. 40, n^os, 1-2, 2010, p. 103-111.