Élections municipales au Québec : devrait-on revoir le mode de scrutin?

Par David Lanneville, étudiant au doctorat en gérontologie de l’Université de Sherbrooke, détenteur d’une maîtrise en études politiques de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Colombie

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Le directeur général des élections du Québec a fait une campagne d’impact afin de stimuler la participation des électrices et des électeurs au niveau municipal. On y dénonce avec un peu d’humour le fait que, bon an mal an, moins de la moitié des électeurs et des électrices se prévalent de leur droit de vote, tout en y rappelant à quel point les enjeux municipaux font partie du quotidien des gens. Une autre campagne a aussi été faite afin d’attirer davantage de candidats, car faute d’opposition, les maires et les mairesses ont été élues par acclamation dans près de la moitié des municipalités québécoises[1]. Lorsque des citoyens constituent un parti politique municipal et n’obtiennent aucun siège malgré une part significative du vote populaire, est-ce qu’on peut blâmer les citoyennes et les citoyens de se désintéresser des élections municipales? Bien qu’il ne soit pas le seul facteur qui peut expliquer la faible participation, on peut se demander quel est l’impact du système électoral sur la vie politique municipale? Et si on repensait la démocratie municipale? Analyse du système électoral du point de vue municipal.

Des progrès freinés par le mode de scrutin

Le monde municipal a longtemps eu du retard à rattraper. Avant 1968, les élections municipales étaient l’affaire des seuls propriétaires ou signataires d’un bail de location, les autres locataires (comme les épouses, les enfants majeurs, les colocataires) étant exclus du processus[2]. En 1968, le bill 285 proposé par le ministre Robert Lussier de l’Union Nationale[3] a permis à tout résident d’une localité de plus de 18 ans de voter et d’être élu[4]. Alors que les femmes ont obtenu le droit de vote au niveau fédéral en 1918 et au Québec en 1940, ce n’est qu’entre 1968 et 1974 qu’elles n’ont obtenu le droit de voter aux élections municipales, dépendamment des municipalités[5].

C’est dans ce contexte d’extension du droit de vote que naît, à Montréal, un parti issu des groupes sociaux et populaires, le Front d’action politique (FRAP). L’exemple de ce parti démontre que l’instauration du suffrage universel se buta aux effets pervers du mode de scrutin : Malgré avoir obtenu 15,6 % des voix aux élections 1970[6], le parti ne récolte aucun siège au conseil municipal. Bien qu’il existe d’autres facteurs qui expliquent la déconfiture du FRAP, l’issue de cette élection met en évidence à quel point le mode de scrutin est problématique. Un des effets pervers du mode de scrutin actuel est que lorsqu’un électeur ou une électrice vote pour une candidate ou un candidat qui n’a pas été élu dans son district, son vote ne compte pas dans le résultat final au conseil municipal; créant des distorsions importantes entre le vote populaire et le nombre de représentants. Ce qui fait que mathématiquement, comme le FRAP en a fait l’expérience avant de disparaître en 1974[7], un parti politique peut obtenir jusqu’à 15 % ou 20 %, voire même 30 % des voix et n’avoir aucun élu siégeant au conseil municipal.

Des maires élus par une minorité

Plus près de nous, le système électoral (ou le mode de scrutin) crée de véritables distorsions démocratiques. En 2013, Denis Coderre remportait la mairie avec à peine 32,15 % des voix. Lors de cette élection, plus des deux tiers des votants ont voté pour un autre candidat que celui qui a été élu. Cependant, le vote s’est divisé principalement en quatre candidats, ce qui aura permis à Denis Coderre de remporter la mairie de Montréal avec moins du tiers des voix. Si on ajoute que le taux de participation de l’élection de 2013 était de 43,3 % des voix, on constate que le maire de Montréal a reçu l’appui de 13,9 % de tout l’électorat montréalais, soit moins de 150 000 électeurs parmi plus d’un million d’inscrits sur les listes électorales[8].

Au niveau des arrondissements et des districts municipaux, la situation n’est guère plus reluisante : 11 des 19 maires d’arrondissement ont eu moins de 50 % de l’appui de leurs électeurs. De surcroît, il y a plus des deux tiers du conseil municipal qui est composé d’élus dont la majorité des électeurs ont voté contre. Dans l’arrondissement de Verdun, plus des trois quarts des électeurs ont voté contre Jean-François Parenteau qui a tout de même été élu maire avec à peine 24,8 % des voix[9].

Un nombre important de partis politiques municipaux devrait être synonyme de santé démocratique. Cependant, le mode de scrutin actuel où une seule personne est élue par district peut transformer cette apparente santé démocratique en déficit démocratique. Malheureusement pour la démocratie municipale, notre mode de scrutin fait en sorte que plus il y a de candidats, plus il y a de chances qu’un candidat l’emporte avec un faible pourcentage des voix, comme on a pu le voir à Montréal en 2013. Cet effet pervers a aussi une autre conséquence : certains partis et candidats sortent si affaiblis de l’élection qu’ils ne se représentent pas à l’élection suivante et/ou présentent moins de candidats. Alors que cinq partis présentaient un candidat à la mairie de Montréal en 2013, ils n’étaient plus que trois au déclenchement des élections en 2017. Maintenant que le candidat de la Coalition Montréal a lancé la serviette et décidé d’appuyer la candidate de Projet Montréal[10], nous assistons à un duel entre Valérie Plante et Denis Coderre. Pour ce qui est des candidats et des candidates, ils sont passés de 485 en 2013 à 298 en 2017, soit une chute de 38,6 %[11]. Cela peut s’expliquer en partie par le fait que les partis Vrai changement pour Montréal et la Coalition Montréal ont présenté beaucoup moins de candidats en 2017 qu’en 2013[12]. Le mode de scrutin actuel aura peut-être aussi forcé l’opposition à s’unir afin d’éviter de répéter le scénario de 2013. Une réforme du mode de scrutin pourrait rendre les règles du jeu plus justes et plus démocratiques, tout en encourageant la pluralité et en donnant davantage de légitimité aux personnes élues. Le cas emblématique des élections à Laval du temps du maire Gilles Vaillancourt nous permet d’illustrer comment une telle réforme pourrait être appliquée.

De quelle manière le mode de scrutin a-t-il contribué à perpétuer le règne de Gilles Vaillancourt?

Bien installé à la mairie de Laval de 1989 jusqu’à sa démission dans la disgrâce en 2012, rien ne semblait ébranler la mainmise de Vaillancourt sur le pouvoir municipal jusqu’à son arrestation pour gangstérisme quelques mois plus tard[13]. Quel fut l’impact du mode de scrutin sur son règne de 23 ans? Commençons en 1997, où Vaillancourt sollicitait un troisième mandat d’affilée et affrontait trois autres partis politiques municipaux, dont un dirigé par une femme. Il remporta ses élections à la mairie avec seulement 41,03 % des voix, ses deux opposants les plus proches se partageant presque à parts égales le reste du vote[14]. Pire encore, pour les postes de conseillers, les distorsions sont énormes :

Tableau 1

Parti politique	Pourcentage des voix (moyenne des candidats au poste de conseiller)	Nombre d’élus / Nombre de candidats	Pourcentage d’élus au conseil municipal	Écart entre le vote populaire et le pourcentage d’élus
Parti PRO des Lavallois  (Équipe Vaillancourt)	41,69 %	16 / 21	76,19 %	+ 34,15 %
Élan – Équipe Daniel Lefebvre	28,24 %	3 / 21	14,29 %	-13,95 %
Parti Option Laval (Marie-Josée Bonin)	24,89 %	2 / 21	9,52 %	– 15,37 %

Source : Bureau du président d’élection, ville de Laval

Avec moins de 42 % du vote populaire, le parti de Gilles Vaillancourt obtient plus des trois quarts des sièges au conseil municipal. Les deux autres partis (pour lesquels une majorité de Lavallois ont alors voté) doivent alors se contentent de cinq élus. Le mode de scrutin majoritaire uninominal à un tour a ainsi accordé une prime à l’urne de 34,15 % au parti PRO, et ce au détriment des deux autres formations. Avec moins de la moitié des votes, le parti PRO et le maire Vaillancourt ont pourtant les coudées franches pour gouverner Laval sans être trop inquiétés par l’opposition.

Si on prend les résultats en appliquant un système de représentation proportionnelle intégrale, les résultats de l’élection lavalloise auraient donné des résultats très différents :

Tableau 2

Parti politique	Pourcentage des voix (moyenne des candidats au poste de conseiller)	Nombre d’élus / Nombre de candidats	Pourcentage d’élus au conseil municipal	Écart entre le vote populaire et le pourcentage d’élus
Parti PRO des Lavallois  (Équipe Vaillancourt)	41,69 %	9 / 21   (-7)	42,86 %	+ 1,17 %
Élan – Équipe Daniel Lefebvre	28,24 %	7 / 21 (+4)	33,33 %	+ 5,09 %
Parti Option Laval (Marie-Josée Bonin)	24,89 %	5 / 21 (+3)	23,81 %	-1,08 %

Le portrait du conseil municipal aurait été fort différent. Si la répartition des sièges avait été faite sur un mode proportionnel (ici la méthode Hare du plus fort reste a été utilisée), on s’aperçoit non seulement qu’il y a une plus grande correspondance entre le suffrage exprimé et les élus au conseil municipal, mais aussi que le parti PRO des Lavallois obtient un conseil minoritaire devant composer avec les représentants des deux autres partis détenant la balance du pouvoir. Le maire Vaillancourt aurait alors dû faire plusieurs compromis afin de maintenir sa formation au pouvoir et n’aurait sans doute pas eu l’omnipotence qu’il a acquise au fil de ses années de règne incontesté.

Au lieu d’un tel scénario, le système électoral actuel a plutôt contribué à affaiblir l’opposition. Lorsqu’on regarde les deux élections suivantes, on peut même constater que cette tendance s’accentue. Le parti Option Laval est devenu l’équipe Garceau, du nom d’un des deux élus de 1997. Philippe Garceau et Daniel Lefebvre, du parti Élan Laval, toujours en lice, ont obtenu plus de 42 % des voix ensemble alors que Gilles Vaillancourt obtient une majorité absolue de 57,24 %[15]. En 2005, le parti PRO est le seul à présenter des candidats, son opposante la plus proche est une militante de 18 ans qui récolte 16 % des voix. Le taux de participation à cette élection n’est que de 30,5 %, signifiant que près de sept électeurs sur dix ne sont pas allés voter. Au niveau des conseillers, le parti PRO fait encore élire tous ses candidats, dont près de la moitié (9/21) par acclamation. Dans les districts où il y a eu élection, aucun taux de participation ne dépasse les 40 % et les candidats du PRO obtiennent presque tous (9/11) des résultats au-dessus de 70 % des voix, dont le candidat dans Chomedey qui obtiendra un appui de 89,93 %[16].

Et la mairie?

Si un mode de scrutin proportionnel servait à corriger certaines distorsions dans la composition des conseils municipaux, l’élection d’un maire avec un pourcentage faible des voix (s’il y a trois candidats ou plus) serait évidemment toujours possible. Il serait néanmoins possible d’envisager que les maires et mairesses soient élues à la majorité absolue. Ce qui veut dire qu’une candidate ou un candidat à la mairie doit obtenir 50 % +1 des voix s’il ou elle souhaite être élue au premier tour. Dans le cas où aucun candidat n’obtient ce pourcentage, un second tour de scrutin permet d’élire un maire parmi les deux candidats ayant recueilli le plus de votes. On peut trouver des exemples où un tel système est appliqué en l’Italie, pour les villes de plus de 15 000 habitants[17]; ou encore en Colombie, où la première commission de la chambre des représentants a approuvé en septembre dernier l’élection à deux tours pour la mairie de Bogotá[18] après que l’actuel maire eut été élu avec 33,18 % des voix, soit environ 1 % de plus que Denis Coderre en 2013[19]. La France utilise aussi une variante du système à deux tours avec des listes électorales. Cependant, ce sont les conseillers élus qui votent pour le maire selon un mode de scrutin à deux tours[20].

Le faible taux de participation aux municipales pourrait être un obstacle. Si peu de gens votent lorsqu’il n’y a qu’un seul tour de scrutin, on peut s’imaginer le taux de participation s’il y avait deux tours. Il est possible de corriger ce problème en instaurant un scrutin préférentiel. Au lieu de voter pour un seul candidat, l’électeur pourrait donner ses préférences. Utilisons l’élection de Laval de 1997 comme exemple :

Tableau 3

NUMÉROTEZ DE 1 À 3 LES CANDIDAT(E)S DANS L’ORDRE DE VOTRE CHOIX
DANIEL LEFEBVRE Élan Laval	2
MARIE-JOSÉE BONIN Option Laval	1
GILLES VAILLANCOURT Parti PRO des Lavallois – Équipe Vaillancourt	3

Ici, l’électeur inscrit sur le bulletin de vote le numéro 1 à côté du candidat qu’il préfère, le numéro deux sur son deuxième choix et ainsi de suite. Dans le cas où un candidat obtient plus de cinquante pour cent de premières préférences, il est élu. Dans le cas contraire, on élimine le candidat qui a eu le moins de premières préférences et ses votes sont transférés selon les deuxièmes préférences exprimées par ses électeurs et ainsi de suite jusqu’à ce qu’un candidat obtienne 50 % +1 des voix. Ainsi, on fait plusieurs tours de scrutin en un seul et la personne élue obtient une majorité absolue.

Dans le cas de la figure ci-haut, l’électeur a choisi la candidate Marie-Josée Bonin, puis Daniel Lefebvre, puis Gilles Vaillancourt. Comme Mme Bonin est arrivée dernière dans les résultats électoraux à la mairie et que Gilles Vaillancourt n’a pas obtenu la majorité des voix[21], le vote de cet électeur serait transféré à Daniel Lefebvre. Dans l’hypothèse où tous les électeurs de Mme Bonin aient fait de même, tous ses votes auraient été transférés à Daniel Lefebvre et celui-ci aurait été élu à la place de Vaillancourt.

Bien qu’il ne soit pas le seul facteur, on peut quand même comprendre que le mode de scrutin, même au municipal, ait un fort impact sur la vie démocratique. Le présent article et son analyse s’appliquent certes davantage à des villes où il y a une pluralité de partis politiques. La dynamique des grands centres urbains est certes différente des autres municipalités face à la question du mode de scrutin. Pour l’élection du 5 novembre, 155 partis politiques municipaux ont été autorisés par le Directeur général des Élections du Québec[22]. En dehors des villes cependant, les partis politiques sont rares et souvent éphémères, ne se constituant que le temps d’une élection ou deux. Dans certaines municipalités, il n’existe parfois qu’un seul parti politique municipal. Dans d’autres, ils sont inexistants et seuls des candidats indépendants se présentent aux élections. De plus, il existe certaines réalités qui n’appartiennent qu’au monde municipal : obligation d’avoir un autre emploi à cause du salaire déficient, absence de relève, budget restreint par rapport aux besoins, etc.

Il n’y a pas que la composition d’un conseil municipal qui est garante de la démocratie et du pouvoir citoyen. La participation des citoyens et citoyennes pourrait également se faire dans d’autres contextes que les élections municipales. On pourrait par exemple instaurer des budgets participatifs où chaque quartier disposerait d’un pourcentage du budget des infrastructures de la ville afin de concrétiser des projets avec la participation directe des citoyens, tel que cela se pratique à Porto Alegre au Brésil ou encore en République dominicaine. Plus près de nous, le parti Sherbrooke citoyen propose de consacrer 5 % du budget d’immobilisation à des budgets participatifs dans chaque district[23]. On peut penser aussi à la question des référendums municipaux que certains élus veulent abolir, du pouvoir qu’ont les citoyens de rappeler les élus à l’ordre et de se prononcer sur des enjeux qui touchent leur environnement.

Pour en savoir plus

« Démission du maire de Laval, Gilles Vaillancourt ». Bilan du Siècle, [En ligne]http://bilan.usherbrooke.ca/bilan/pages/evenements/24021.html.

«Entrée en application d’une loi réformant le système électoral québécois». Bilan du Siècle [En ligne]http://bilan.usherbrooke.ca/bilan/pages/evenements/21237.html.

« Journal des débats (28^e législature, 3^e session) », Assemblée Nationale. [En ligne]http://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/assemblee-nationale/28-3/journal-debats/19681203/119735.html.

«Votre équipe.». Coalition Montréal. [En ligne]https://www.coalitionmtl.com/fr/our-team/.

« Les différentes élections ». Ministère de l’Intérieur (26 septembre 2011). [En ligne]https://www.interieur.gouv.fr/Elections/Les-elections-en-France/Les-modalites-d-elections/Les-differentes-elections.

« Elecciones de autoridades locales (25 de octubre de 2015) ». Registraduría.gov.co. [En ligne]http://elecciones.registraduria.gov.co:81/esc_elec_2015/99AL/DAL16ZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm.

«Segunda vuelta para alcalde de Bogotá, aprobada en primer debate». El Espectador, (20 septembre 2017). [En ligne]https://www.elespectador.com/noticias/bogota/segunda-vuelta-para-alcalde-de-bogota-aprobada-en-primer-debate-articulo-714105.

«298 candidats à l’élection du 5 novembre 2017». Élection Montréal : Actualités (10 octobre 2017). [En ligne]http://electionmontreal.qc.ca/actualites/detail/298Candidats.fr.html.

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Bureau du président d’élection. « Élection municipale du 2 novembre 1997 ». Laval, Bureau du président d’élection, 2001, 89 p. [En ligne]https://www.laval.ca/Documents/Pages/Fr/A-propos/elections-laval/resultat-2001.pdf.

Bureau du président d’élection. « Élection municipale du 2 novembre 1997 ». Laval, Bureau du président d’élection, 2005, 89 p. [En ligne]https://www.laval.ca/Documents/Pages/Fr/A-propos/elections-laval/resultat-2005.pdf.

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[1] Ximena Sampson, « Élections municipales : plus de 4 300 maires et conseillers déjà élus », Ici Radio-Canada.ca, 30 octobre 2017, en ligne.

[2] Alain Baccigalupo. Les administrations municipales québécoises des origines à nos jours, Montréal, ARC, 1984, p. 175-176

[3] « Journal des débats (28^e législature, 3^e session) », Assemblée Nationale, en ligne.

[4] « Entrée en application d’une loi réformant le système électoral québécois », Bilan du Siècle, en ligne.

[5] Directeur général des élections du Québec. « Droit de vote et d’éligibilité des québécoises », Élections Québec, 30 octobre 2017, en ligne.

[6] Marc Comby, « Élections municipales du 25 octobre 1970 : Quand un nouveau parti politique contestait Jean Drapeau », Le Devoir, 25 octobre 2005, en ligne.

[7] Marc Comby, Mouvements sociaux, syndicats et action politique à Montréal : l’histoire du FRAP (1970-1974), mémoire de maîtrise, Université de Montréal, 2005, p. iii.

[8] « Résultats des élections pour les postes de maire et de conseiller; Élections municipales 2013 – Résultats des élections pour les postes de maire et de conseiller; Candidatures et résultats pour Montréal », Ministère des Affaires municipales et de l’occupation du territoire (Québec), en ligne.

[9] Idem.

[10] « Votre équipe », Coalition Montréal, 30 octobre 2017, en ligne.

[11] « 298 candidats à l’élection du 5 novembre 2017 », Actualités, 30 octobre 2017, en ligne.

[12] Vrai changement pour Montréal a présenté en 2013 58 candidats et en 2017 vingt candidats. La Coalition Montréal a présenté 97 candidats en 2013 et 16 en 2017. Sources : Karim Benessaieh, « Montréal, 485 candidats, 37 % de femmes », La Presse, 7 octobre 2013, en ligne, et Yves Poirier, «Baisse marquée du nombre de candidatures à Montréal», Le Journal de Montréal, 17 octobre 2017, en ligne.

[13]  « Démission du maire de Laval, Gilles Vaillancourt », Bilan du Siècle, en ligne.

[14]           Bureau du président d’élection, Élection municipale du 2 novembre 1997, Laval, Bureau du président d’élection, 1997, 89 p.

[15] Bureau du président d’élection, Élection municipale du 4 novembre 2001, Laval, Bureau du président d’élection, 2001, 89 p.

[16] Bureau du président d’élection, Élection municipale du 6 novembre 2005, Laval, Bureau du président d’élection, 2005, 89 p.

[17] Massimiliano Ferraresi, Leonzio Rizzo et Alberto Zanardi, «Policy outcomes of single and double-ballot elections», Sprigner science+business Media, 2015, en ligne.

[18] «Segunda vuelta para alcalde de Bogotá, aprobada en primer debate», El Espectador, 20 septembre 2017, en ligne.

[19] «Elecciones de autoridades locales (25 de octubre de 2015)», Registraduría.gov.co, en ligne.

[20] « Les différentes élections », Ministère de l’Intérieur, en ligne.

[21] Les résultats de l’élection à la mairie de Laval en 1997 ont été les suivants : M-J. Bonin (Option Laval) : 26,32 % des voix; Daniel Lefebvre (Élan Laval) : 28,90 % des voix et Gilles Vaillancourt (Parti PRO) : 41,03 % des voix. Source : Bureau du président d’élection, Élection municipale du… 1997.

[22] Directeur général des élections du Québec, « Partis politiques ». Élections Québec, 30 octobre 2017, en ligne.

[23] Jonathan Custeau, « Sherbrooke Citoyen propose d’établir un budget participatif », La Tribune, 5 octobre 2017, en ligne.